Финансовые нарушения

Самая серьезная проблема, которая оказывает огромное влияние на повседневное функционирование Вооруженных Сил, – огромное количество финансово-экономических нарушений. В целом по Министерству обороны ущерб от них составляет многие и многие миллиарды рублей.

Органом, который должен был выявлять финансовые нарушения в Вооруженных Силах, является Финансовая инспекция Министерства обороны. И данную задачу она выполняет успешно. Однако выявленное нарушение – это только начало работы. К примеру, обнаруженная недостача финансовых средств может быть результатом ошибки бухгалтера. А если это хищение? Соответственно каждый случай необходимо расследовать.

Но Финансовая инспекция ограничивалась только констатацией фактов нарушений и перечислением их в акте, представлявшемся по окончании ревизии командиру проверяемой части. Найти виновных, привлечь их к ответственности, а также организовать возмещение ими ущерба в каждом случае был обязан командир воинской части. Он назначал одного из подчиненных офицеров проводить административное расследование, в ходе которого устанавливались обстоятельства возникших нарушений, причины и виновные в случившемся. Полученные доказательства и являлись основанием для привлечения командиром части виновных к материальной или дисциплинарной ответственности либо возбуждения уголовного дела.

Однако большим недостатком было то, что расследование проводилось в два этапа. Сначала инспектора Финансовой инспекции проверяли финансово-экономическую работу и устанавливали факты нарушений, а затем, после того как акт подписывался командиром, уже в ходе административного расследования устанавливались обстоятельства нарушений, причины и виновные. Соответственно между этапами проходило достаточно большое время, что позволяло виновным нужным образом подготовиться и в некоторых случаях уйти от ответственности.

Следующий крупный недостаток заключался в том, что акт ревизии Финансовая инспекция представляла командиру той же части, в которой проводится ревизия, и он же должен был наказывать виновных и принимать решения по недостачам. Командир воинской части неизбежно в той или иной степени имел отношение к любым финансовым нарушениям, которые удавалось выявить. В соответствии со своими обязанностями он организует финансовый контроль в части, руководит использованием финансовых средств и утверждает все основные финансовые документы. Соответственно если есть финансовые нарушения, командир либо не наладил должным образом финансовую работу и плохо контролировал подчиненных, либо сам организовывал нарушения. Вот почему он в большинстве случаев не заинтересован в объективном расследовании финансовых нарушений.

Далее. Административное расследование, назначенное командиром, могло проводиться только в подчиненной ему части. Между тем выявленные ревизией нарушения могли стать и результатом действий вышестоящих довольствующих органов. Например, недостача на вещевом складе части может оказаться организованной должностным лицом вышестоящей вещевой службы для покрытия своих нарушений. Для офицера, проводившего расследование, опрашивать должностных лиц или проверять документы в другой части, а тем более в вышестоящей было очень сложно. На практике же случаи, когда следы выявленных нарушений ведут в другую часть, возникают достаточно часто.

И самое главное. Проведение расследования по финансовым нарушениям – очень и очень непростая задача, требующая высокого уровня знания организации войскового хозяйства, финансовых и юридических вопросов. Кроме знаний требуются и очень специфические личные качества – ведь нужно задавать крайне неприятные вопросы, практически допрашивать своих сослуживцев. Исключительно трудно найти в обыкновенной части подобного офицера.

В последнее время система финансово-экономической работы в Вооруженных Силах претерпевает существенные изменения. Судя по всему, это выразится в том, что в воинских частях своих довольствующих органов не будет, а снабжением займутся некие региональные органы. Однако считать, что при такой схеме финансово-экономической работы нарушения в частях исчезнут, – серьезная ошибка. В частях должны издаваться приказы на различные выплаты личному составу, составляться заявки на получение имущества, топлива и материальных средств, осуществляться их расходование и частично хранение. Таким образом, возможность для злоупотреблений сохранится. Более того, в результате преобразований система взаимодействия довольствующих органов и воинских частей станет гораздо более сложной, следовательно, расследование финансовых нарушений многократно усложнится. Кроме того, и сами региональные довольствующие органы тоже придется контролировать.

Употребление наркотиков

Следующая крупная проблема Вооруженных Сил – употребление наркотиков военнослужащими. Каких-либо цифр, показывающих, сколько человек приобщились к смертельно опасному зелью в армии и на флоте, в открытом доступе нет. Однако имеются на сей счет косвенные данные. Например, известно, что 20–30 процентов школьников (будущих военнослужащих) в анонимных опросах признают, что пробовали наркотики, а наибольшее число пристрастившихся к ним лиц приходится на возраст от 18 до 32 лет, то есть многие военнослужащие входят в «группу риска». Выход один – военнослужащих, «подсевших» на наркотики, необходимо выявлять и увольнять.

Однако к решению проблемы Вооруженные Силы абсолютно не готовы. Чтобы убедиться в этом, достаточно рассмотреть военное законодательство. В соответствии с Дисциплинарным уставом употребление наркотиков даже не входит в перечень грубых дисциплинарных проступков. Ответственность предусмотрена лишь за исполнение обязанностей в состоянии опьянения (устав не уточняет какого – наркотического или алкогольного). Среди оснований для досрочного увольнения военнослужащих по контракту с военной службы, который приведен в ФЗ «О воинской обязанности и военной службе», употребление наркотиков тоже не предусмотрено.

То, что наркомания не находит отражения в военном законодательстве, очень показательно. Происходит это потому, что случаи, когда военнослужащих уличают в пристрастии к наркотикам, чрезвычайно редки. Ибо целенаправленная работа по выявлению наркоманов в Вооруженных Силах просто не ведется да ее и некому вести. ФСКН или полиция по понятным причинам заниматься этим в воинских частях не могут. Любой же командир воинской части в выявлении у себя лиц, употребляющих наркотики, не заинтересован. Ведь он отвечает в том числе и за воспитательную работу, а потому в случае обнаружения наркоманов его, мягко говоря, «не похвалят».

Кстати, надо принять во внимание следующее. Следы наркотических веществ в организме человека сохраняются ограниченное время, то есть достаточно довольно непродолжительного периода воздержания (7–10 дней для марихуаны) и факт употребления наркотиков при сдаче анализов выявлен не будет. Соответственно проверки во время плановой ежегодной диспансеризации в обычных условиях военных медицинских учреждений результатов дать не могут (отметим, что сейчас такие анализы и не проводятся).

Тем более результатов не будет, если отправить военнослужащего в гражданское медицинское учреждение: существует реальная возможность подмены анализов или сговора с медицинскими работниками. Для получения достоверных результатов анализы на наркотики надо проводить так, чтобы военнослужащему не была известна заранее дата проверки, под строгим контролем, дабы пробы было невозможно подменить, с соблюдением всех юридических формальностей – так как очевидно, что положительный результат в тесте повлечет за собой увольнение военнослужащего. Способен ли командир части организовать такую работу?

Коррупция

Следующая большая проблема – борьба с коррупцией. Цифры свидетельствуют: в Вооруженных Силах непрерывно растет количество уголовных дел, имеющих коррупционную составляющую.

В Главном управлении кадров Министерства обороны создано подразделение, которое собирает данные о доходах и имуществе некоторых категорий военнослужащих высшего звена. Однако сомнительно, что это позволит решить проблему. Существует масса способов скрыть свои доходы. Необходимо проверять полученную информацию оперативным путем, и ГУК с подобной задачей, конечно, не справится.

Кроме того, нужно отметить, что военнослужащие, как правило, не оказывают услуги разрешительного характера для граждан и организаций. Соответственно взятки здесь не самый характерный вид коррупции (за исключением призыва). Основной стимул военной службы – карьерный рост, и нередко коррупционные преступления в Вооруженных Силах связаны с различного вида нарушениями при назначении на вышестоящие должности.

Повсеместное явление – назначение на должности по знакомству, использование в продвижении по службе родственных связей. В результате по карьерной лестнице продвигаются не самые достойные, основная масса офицеров лишается главного стимула военной службы. Большой размах подобного вида нарушения приобрели из-за несовершенных механизмов оценки служебной деятельности кадровых военных, однако играет свою роль и безнаказанность командиров и начальников за соответствующие нарушения. Случаев привлечения к ответственности за это не может быть в принципе, потому что нет органа, который бы целенаправленно занимался проверкой объективности характеризующих документов и обоснованности тех или иных кадровых решений.

Неуставные взаимоотношения

Серьезнейшая и, наверное, самая обсуждаемая проблема Вооруженных Сил – неуставные взаимоотношения среди военнослужащих срочной службы. Среди множества причин, порождающих это явление, стоит остановиться на расследовании подобных правонарушений.

Военнослужащие срочной службы – отдельная социальная группа со своими интересами, культурой, традициями. В силу ряда причин она носит очень закрытый характер. Срочники – солдаты и матросы, как правило, не сообщают об известных случаях правонарушений в своей среде и более того – активно их скрывают. В этом одна из основных причин такой «живучести» неуставных взаимоотношений.

Для добывания информации о правонарушениях среди военнослужащих срочной службы необходим специализированный орган, который мог бы организовать реальную защиту свидетелей, а также профессионально, в том числе и негласными методами добывал информацию о правонарушениях военнослужащих срочной службы.

Правоохранительная деятельность командования

В отсутствие специализированных правоохранительных органов противопоставить правонарушениям в Вооруженных Силах можно только деятельность командиров частей.

Основной механизм поддержания правопорядка в руках командиров – административные (служебные) расследования. Любое событие, которое потенциально может повлечь привлечение военнослужащего к ответственности (дисциплинарной, материальной, уголовной), обнаружение любого материального ущерба требуют от соответствующего командира проведения административного расследования. Еще большее значение имеют расследования, которые проводят вышестоящие начальники. Это могут быть аварии вооружения и военной техники, гибель военнослужащих, срывы боевой подготовки и т. д.

Административное (служебное) расследование – универсальный механизм добывания информации, необходимой для принятия обоснованных решений командирами всех уровней. С юридической стороны административное расследование позволяет не только получить необходимую информацию, но и документально доказать обоснованность тех или иных решений командования, объективность командира при вынесении взысканий, виновность (или невиновность) военнослужащих. Зачастую расследования по тем или иным вопросам заканчиваются (в случае обнаружения признаков преступления) возбуждением уголовных дел. Более того, в основе многих уголовных дел в Вооруженных Силах лежат именно выводы, сделанные в ходе административные расследований.

Несмотря на огромное значение административных расследований в повседневной жизни войск, уровень их проведения очень низкий, я бы сказал, примитивный. Единого документа, который бы в полном объеме регламентировал порядок проведения расследований, права и обязанности должностных лиц, проводящих расследования, нет. Командиры в большинстве своем не понимают важности расследований, не умеют правильно назначать расследование, не знают, кого можно и кого нельзя назначать для его проведения.

Целенаправленной работы по подготовке расследователей не ведется. Офицеры, назначенные для проведения расследований, не имеют достаточно знаний да зачастую и желания заниматься этой неблагодарной работой, которая не входит в их должностные обязанности. Результаты расследований не анализируются и не обобщаются.

Дознание по уголовным делам

Следующий механизм поддержания правопорядка в Вооруженных Силах – дознание, расследование уголовных дел (как правило, небольшой тяжести), предварительное следствие по которым Следственным комитетом необязательно.

В Вооруженных Силах в соответствии с Уголовно-процессуальным кодексом органом дознания является командир воинской части. Законом ему дается право принимать решение о возбуждении уголовного дела, он же должен непосредственно руководить действиями дознавателей части при его расследовании. Командиру дана большая власть, однако на практике никакой практической пользы от этого нет.

Возбуждение уголовного дела, руководство его расследованием – очень сложная работа, требующая высокого уровня специальных знаний. Обладает ли ими обычный командир части? Конечно же, нет. Поэтому на практике право возбуждения уголовного дела командиром части – не более чем формальность. Ни один командир части не возбудит уголовное дело самостоятельно, без указания органа Следственного комитета. Ни о какой самостоятельной роли командира части как органа речи не идет.

То же самое можно сказать и о дознавателях. Дознаватели в частях – это обычные офицеры, которым в дополнение к основным обязанностям вменяют и обязанности дознавателя. Никакими особыми знаниями они не обладают, более того – и особым рвением в своих дополнительных обязанностях не отличаются, неспособны принимать самостоятельные решения, а просто работают на посылках у следователей Следственного комитета. Это наносит делу двойной вред: возрастает нагрузка на следователей – они отвлекаются от своих достаточно важных задач, а командиры частей лишаются очень серьезного инструмента поддержания правопорядка.

Система правоохранительных органов

Еще лучше проблемы правоохранительной работы в Вооруженных Силах видны, если взглянуть на нее в масштабе системы правоохранительных органов страны.

В системе правоохранительных органов нашей страны Следственный комитет занимается расследованием возбужденных уголовных дел. То есть для того чтобы по преступлению начали работу следователи СК, необходимы достаточные основания для возбуждения уголовного дела, проще говоря, был очевиден факт преступления. Однако не по каждому случаю эти данные очевидны, преступники по определению стремятся к сокрытию своих преступлений. Поэтому в большинстве случаев необходима целенаправленная работа для обнаружения событий противоправных деяний.

Такая работа называется оперативно-розыскной деятельностью. Она позволяет обнаруживать преступления на ранних стадиях, выявлять скрытые преступления и делать наказание неотвратимым для преступников. Самым известным оперативно-розыскным органом является всем известная полиция (милиция). Заниматься оперативно-розыскной деятельностью может строго ограниченный круг органов, перечень которых приведен в законе «Об оперативно-розыскной деятельности». Кроме органов, которые ведут оперативную работу среди граждан (полиция, ФСБ), практически все силовые структуры имеют и органы, которые проводят оперативную работу внутри самих ведомств.

Суть работы оперативно-розыскных органов – добывание, накопление и обработка информации о готовящихся и совершенных преступлениях и лицах, их совершающих, как гласными, так и негласными методами. Для выполнения этих функций закон дает оперативным органам широкие полномочия. Они могут опрашивать граждан и запрашивать информацию от различных органов, с согласия суда перехватывать корреспонденцию и подслушивать разговоры, следить за подозреваемыми, иметь осведомителей. Для выполнения своих функций оперативные органы имеют законодательную базу, подготовленные кадры, научно разработанные методики, специальные технические средства. Кроме того, оперативно-розыскные органы имеют централизованное руководство, обмен данными, общие базы данных (учеты). Все это позволяет им достаточно эффективно решать поставленные задачи.

Теперь вернемся к Вооруженным Силам. Органа, который бы мог вести оперативно-розыскную деятельность в Вооруженных Силах, нет. А как же органы военной контрразведки ФСБ – спросите вы. Да, действительно, правом оперативно-розыскной деятельности на территории войсковых частей обладают органы военной контрразведки ФСБ. Однако в соответствии с законом их деятельность ограничена только небольшим кругом преступлений – против государственного строя и общественной безопасности, такими, как шпионаж, измена Родине и т. п. Остальными вопросами военная контрразведка ФСБ целенаправленно не занимается. Кроме того, в соответствии со спецификой своей работы оперативной информацией с соответствующими командирами Вооруженных Сил они делятся очень неохотно.

Задача обнаружения скрытых преступлений в частях законом возлагается на командиров. Административные расследования, о которых речь шла выше, можно считать некими зачатками такой деятельности. Однако, как уже было сказано, командиры частей не могут решать эту задачу эффективно.

Предварительные итоги

К вызовам, которые выдвигает необходимость поддержания правопорядка, Вооруженные Силы не готовы. Это касается таких актуальных вопросов, как борьба с финансовыми нарушениями, употреблением военнослужащими наркотиков, коррупцией, проведение административных расследований и дознаний в частях. Решить эту проблему можно, только приняв системное решение: создать в Вооруженных Силах специализированный правоохранительный орган, наделенный всеми правами, которые даются законом «Об оперативно-розыскной деятельности», и охватывающий непрерывным контролем все воинские части.

Может показаться, что появление новой структуры во время крупных сокращений, которые переживают сейчас Вооруженные Силы, нецелесообразно. Однако даже не беря во внимание важность задач, задумаемся: сколько офицеров в каждой части непрерывно отвлекаются на решение этих вопросов? Дознание в частях, административные расследования, ревизии, проверки – все это поручают офицерам, которые не занимаются выполнением своих служебных обязанностей, и при этом вся эта важная работа ведется неудовлетворительно, так как делают ее непрофессионалы. Если все время, затрачиваемое на решение этих задач, подсчитать, то получится, что создание отдельных правоохранительных органов более чем оправданно.

Задача создания органа расследований в Вооруженных Силах очень и очень непростая. В отличие от других учрежденных в ходе реформирования Вооруженных Сил структур, аналоги которых в том или ином виде уже существуют, служба расследований – это нечто принципиально новое, создаваемое практически с нуля. При этом необходимо не только получить продуманную структуру, но что не менее важно – сформировать нормативно-правовую базу, которая бы позволила новому органу эффективно решать поставленные задачи, и это будет гораздо сложнее. Достаточно сказать, что необходимо внести изменение как минимум в два документа: Уголовно-процессуальный кодекс и закон «Об оперативно-розыскной деятельности». А кроме этого, требуется создать большое количество нормативных актов более низкого уровня.

Путь создания

На протяжении долгого времени в нашей стране обсуждается вопрос создания военной полиции. Считается, что именно она повысит уровень правопорядка в Вооруженных Силах. Однако при обсуждении этого вопроса в большинстве случаев рассматриваются только охранные функции, такие как комендантская служба, патрулирование гарнизонов. Между тем гораздо большее значение для поддержания правопорядка имеют оперативно-розыскная деятельность и проведение различного рода расследований. Исходя из специфики этой деятельности очевидно, что охранные функции и функции проведения расследований должны выполнять разные органы. Но столь же очевидно, что в целях повышения эффективности работы эти органы должны быть под единым командованием.

В 2008 году была создана инспекция Министерства обороны по личному составу, на которую было возложено проведение проверок соблюдения законности в Вооруженных Силах Российской Федерации и проведение административных расследований в отношении высших офицеров. Исходя из задач, которые ей были поставлены, фактически это и есть орган расследований. Однако полноценным правоохранительным органом в масштабе Вооруженных Сил инспекция быть не может в связи с небольшой численностью, отсутствием органов в частях, а также отсутствием прав, которые даются законом оперативно-розыскным органам. Самый простой путь создания службы расследований – это формирование на базе инспекции структуры, которая бы охватывала непрерывным контролем все воинские части и учреждения Министерства обороны. Специализированные подразделения должны существовать не менее чем с уровня отдельного соединения или части. Кроме того, в крупных гарнизонах нужны отделы, которые руководили бы работой в частях, а также подразделения, несущие охранную и комендантскую службу.

Функции нового органа

Итак, какие функции должны быть вменены перспективному органу расследований Вооруженных Сил:

Заключение

Процесс развития государства подразумевает непрерывное усложнение правоотношений. Это неизбежно ставит перед правоохранительной системой все новые и новые задачи. И чем они сложнее, тем насущнее потребность создания специализированного органа для ее решения. Например, еще 20 лет назад проблема борьбы с оборотом наркотиков в стране не стояла так остро, а потому с ней успешно справлялись сотрудники милиции. Прошло время, изменилась ситуация и иные реалии потребовали учреждения специализированной структуры – так была образована ФСКН.

Высокая боеготовность Вооруженных Сил немыслима без поддержания твердой воинской дисциплины. Добиться в современных условиях этого можно, только дав в руки командования мощное оружие – оперативно-розыскной орган.