Уроки и выводы для сегодняшнего дня

Среди важнейших из возникающих проблемных вопросов – оценка новых тенденций в развитии процесса управления Вооруженными Силами, поиск путей его совершенствования. В этой связи заслуживает самого пристального изучения отечественный опыт создания и развития военно-окружной системы управления, инициатором которой стал 150 лет назад военный министр Российской империи Д. А. Милютин.

Без всестороннего анализа и творческого осмысления исторического опыта и уроков военной истории, тенденций и закономерностей процесса развития окружных (фронтовых) управленческих структур повысить эффективность функционирования системы управления военных округов на современном этапе, а тем более спрогнозировать основные направления развития в будущем невозможно.

От 70-х годов XIX века до конца ХХ столетия

Главной причиной, побудившей перейти к военно-окружной системе, была чрезмерная централизация управления армией, лишавшая возможности проявлять какую-либо самостоятельность и инициативу командования в регионах (на местах) в решении даже незначительных административных и оперативных вопросов, которые и привели к трагедии Крымской войны.

Местные органы военного управления в дореформенный период в России по существу практически отсутствовали, за исключением ряда регионов страны. В записке Александру II Д. А. Милютин писал: «Естественная необходимость децентрализации до некоторой степени высказалась у нас уже тем, что окраины Империи: Кавказ, Оренбургский край, Западная и Восточная Сибирь образовали особые территории, как бы округа, с самостоятельными управлениями, до известной степени освобожденными от мелочной опеки министерства».

Основная суть проводимых мероприятий заключалась в создании на пространствах России военных округов, каждый из которых представлял собой одновременно орган войскового управления и военно-административного устройства. Управления военных округов, являясь «своеобразным военным министерством» в миниатюре, состояли из военно-окружного совета, окружного штаба и управлений: интендантского, артиллерийского, инженерного и инспектора военных госпиталей. Управление военного округа подчинялось, с одной стороны, командующему войсками ВО, с другой – соответствующим главным управлениям Военного министерства.

Во главе военного округа стоял командующий войсками, являвшийся, как правило, и генерал-губернатором, что позволяло сосредоточить военную и гражданскую власть, военно-командные и административно-хозяйственные функции в одном лице, постоянно совершенствовать боевую подготовку войск, а также улучшать качество удовлетворения их материальных потребностей. Как главнокомандующему, так и командующему армией подчинялись не только все войска и военные учреждения, расположенные на ТВД, но и вся территория в полицейском отношении.

Для повышения оперативности перевода системы управления на режим военного времени в случае войны военно-окружное управление преобразовывалось в полевое управление действующей армии, что было особенно важно для приграничных округов. Так, по Положению 1890 года командующий войсками пограничного военного округа с началом военных действий назначался командующим армией, а все начальники управлений окружного управления становились начальниками соответствующих управлений полевого управления армии.

На полевое управление армии возлагалась вся детальная разработка вопросов оперативного (тактического) характера, а также обеспечение войск всеми видами снабжения. При этом пограничный округ оставался в подчинении командующего армией, ибо, как гласило Положение, довольствие и снабжение вверенной ему армии осуществляло управление армии и подчиненное ему окружное управление пограничного военного округа. Тем самым достигалось в определенной степени функциональное единство управленческих структур мирного и военного времени.

Опыт войн конца XIX – начала XX века, в частности Русско-японской, показал, что новые аспекты вооруженной борьбы, возникшие в последние десятилетия XIX века: увеличение численности армий, развитие оружия, военной техники, путей сообщения и средств управления, увеличение масштабов, напряженности и продолжительности вооруженной борьбы, чрезвычайно усложнили руководство военными действиями со стороны главнокомандующего.

В связи с этим появилась целесообразность создания промежуточных инстанций между главнокомандующим и командующими армиями в виде управлений групп армий – фронтовых управлений, которые объединяли по две-четыре армии.

Штаб армии и фронта состоял из управлений генерал-квартирмейстера и дежурного генерала.

Фронт представлял собой стратегическую инстанцию и самостоятельно решал поставленные ему задачи на ТВД или стратегическом направлении. Армия являлась основным оперативным объединением, включавшим все существовавшие в то время рода войск.

Фронтовая система существовала как в Гражданскую, так и в Великую Отечественную войны.

В целом анализ дореволюционного и советского периода развития системы управления на оперативно-стратегическом уровне позволяет сделать следующие выводы:

Совершенствование системы управления обеспечивалось на базе развития технического прогресса путем совершенствования средств связи, без чего достичь требуемого уровня эффективности системы управления было невозможно.

Последний вариант

В начале 90-х годов прошлого столетия с распадом Советского Союза и изменением целого ряда существенных факторов, оказывающих влияние на систему управления военного округа, данная система перестала отвечать новым условиям и требованиям к ней.

В принципиальном обобщенном плане подходы к системе управления в рассматриваемый период можно свести к нескольким вариантам.

Последний из них – это существующие ныне четыре военных округа – оперативно-стратегических командования.

В чем видятся основные проблемы с созданием четырех военных округов – ОСК?

Во-первых, при данном варианте существенное негативное влияние на эффективность межведомственного управления и взаимодействия оказывают отсутствие единого территориального деления между территориальными формированиями силовых структур, несовпадение границ их ответственности с границами военных округов, федеральных округов РФ (субъектов Федерации).

Границы и районы ответственности военных округов самостоятельны и не совпадают с границами региональных командований Внутренних войск МВД, главных управлений МВД по федеральным округам, региональных управлений Пограничной службы ФСБ, региональных центров МЧС и федеральных округов. В пределах территории любого военного округа находится часть или несколько административных образований других силовых министерств и ведомств. Такое положение дел вызывает нарушение системы военно-государственного управления в мирное время.

Во-вторых, большой пространственный разнос пунктов управления, проблемы с сопрягаемостью ведомственных систем управления (связи и АСУВ) ведут к существенному снижению качества совместного планирования и оперативной подготовки в мирное время и могут привести к значительному затруднению взаимодействия при разрешении кризисных ситуаций, обеспечении режима чрезвычайного положения и в военное время.

В-третьих, в настоящее время отсутствуют реально апробированные на мероприятиях оперативной и мобилизационной подготовки механизмы взаимодействия между органами исполнительной власти и силовыми министерствами. Привлечение представителей органов государственной власти на мероприятия оперативной подготовки если и осуществляется, то, как правило, исключительно в качестве наблюдателей. В связи с этим отсутствует практический совместный опыт выполнения мероприятий по обеспечению режима военного положения.

В-четвертых, несмотря на то, что номинально командующий войсками военного округа в мирное время несет всю полноту ответственности за выполнение задач обеспечения военной безопасности России в пределах региона, войска и воинские формирования других министерств, дислоцирующиеся там же, ему не подчинены. Только часть их передается в военное время в оперативное подчинение по особому распоряжению. А вот какая часть, между министерствами не решено. В ведомственных документах по организации совместного применения порядок передачи в оперативное подчинение, организация всестороннего, в первую очередь материально-технического обеспечения не определены, что вносит существенную путаницу в организацию обороны на стратегических направлениях с началом военных действий или в других кризисных ситуациях.

В-пятых, несмотря на определенные декларации, командующий войсками военного округа до сих пор не стал «единоличным хозяином» на территории, за оборону которой он отвечает. Как и ранее, требуется значительное время на кардинальную перестройку системы управления не только с мирного на военное время, но и в случае необходимости для решения задач при чрезвычайных ситуациях, во внутреннем или приграничном вооруженном конфликте.

В-шестых, результаты мероприятий оперативной подготовки подтверждают вывод, что существующая система управления не соответствует возможному объему задач военного округа. На сегодня не создана действенная централизованная система руководства (управления) в федеральных округах РФ (субъектах Федерации) силовыми компонентами военной организации, максимально адаптированная к изменениям военно-политической обстановки и решению всего спектра задач обороны, государственной и общественной безопасности. Нет единого понимания и того, кто должен руководить или координировать усилия силовых структур для достижения единых для всех элементов данной системы целей в области обороны и безопасности, их функции, полномочия и обязанности, а также нести единоличную ответственность за возлагаемые на них задачи.

Создание же дополнительных структур типа антитеррористических или антикризисных центров, комендантов территории ЧП, командований ОГВ (с) и т. п. ведет к двойной, а порой и тройной подчиненности войск (сил), размыванию системы управления и отходу от принципа единой системы управления военной организацией на стратегическом направлении в мирное и военное время.

В-седьмых, надо отметить, что названные недостатки во многом предопределены несовершенством нормативной и правовой базы. Проведенный анализ документов, регламентирующих организацию и функционирование системы управления военного округа, определяющих порядок подчинения (или взаимодействия) командующим войсками военных округов разновидовых группировок войск (сил) ВС РФ, других войск, воинских формирований и органов России в мирное и военное время, показал, что пока эта база проработана недостаточно. Многие вопросы основ теории и практики управления военного округа, определяющие приоритетность решения задач обороны, создания интегрированной взаимоувязанной системы управления для всех силовых структур и органов исполнительной власти, а главное – обязательных к исполнению всеми силовыми структурами, в новых условиях не разработаны, а имеющиеся требуют кардинального уточнения.

Права на ошибку нет

В заключение хотелось бы отметить следующее.

1. Система управления российских (советских) Вооруженных Сил на протяжении длительного времени, начиная с милютинской реформы, строилась с учетом территориального принципа военно-окружной системы и шла по пути трансформации, объединения усилий всех силовых структур в интересах максимального соответствия возлагаемым на нее задачам. При этом эффективность решения задач в сфере обороны, государственной и общественной безопасности достигалась подчинением командованию военного округа не только его войск, но и других силовых структур и органов исполнительной власти.

Этот опыт бесценен. Достижение успеха заключается в надежном решении управленческих задач, и в настоящее время он возможен только в случае создания идентичных управленческих структур на всех уровнях иерархии – от стратегического до тактического, что позволит осуществлять действенное руководство войсками (силами и органами) не только по вертикали, но и по горизонтали, существенно уменьшая временной цикл управления.

2. В постсоветский период значительно расширился диапазон внешних и внутренних угроз для военной безопасности Российской Федерации с приоритетом вероятности возникновения внутренних и приграничных вооруженных конфликтов, локальной войны против России. В этих условиях имевшие ранее место структуры, состояние и возможности системы управления военным округом с возрастающим объемом и характером задач справиться не в состоянии. Объективно возникает потребность в поиске новых путей решения проблем, связанных с развитием системы управления на оперативно-стратегическом и оперативном уровне, поскольку решение задач в прогнозируемых вооруженных конфликтах или локальных войнах придется выполнять автономными группировками войск (сил), формируемыми на базе военных округов, других войск, воинских формирований и органов. Но при этом нельзя забывать о возможности крупномасштабной войны, о необходимости подготовки к которой в последнее время забывают.

3. На определение требований к системе управления в современных условиях решающее значение оказывают изменения в характере внешних и внутренних угроз национальной безопасности Российской Федерации, социально-экономические факторы и непосредственно военные факторы – задачи ВС и перспектива их развития, группировки войск на операционных и стратегических направлениях (ТВД), взгляды на подготовку войск с учетом возрастания военной мощи армий НАТО и других стран. Только знание и понимание причин и условий возникновения войн в современных условиях позволит определить степень возможных военных угроз и на этой основе правильно определить место, роль и задачи, возлагаемые на военный округ.

4. В современных условиях высокодинамичного развития способов ведения военных действий, быстрых и резких изменений оперативно-стратегической обстановки становится все более приоритетным развитие систем управления. Именно превосходство в сфере управленческой составляющей наряду с огневой и информационной сегодня объективно является становым хребтом достижения успеха при решении поставленных задач. Однако влияние характера войн и вооруженных конфликтов, других факторов на развитие системы управления военного округа пока еще исследовано недостаточно, что настоятельно требует активизации поиска научно обоснованных ответов на ключевые вопросы характера войн и вооруженных конфликтов будущего, задач военного округа в мирное и военное время, содержания структуры системы управления военным округом. Это позволит снизить риски в выборе направлений развития системы управления не только на оперативно-стратегическом, но и на взаимосвязанном с ним стратегическом уровне в рамках военных округов, обеспечит наиболее эффективное расходование крайне ограниченных сегодня ресурсов.

5. Современное состояние внутриполитической, социально-экономической, демографической ситуации в стране требует органичного сочетания системы управления военного округа с системами управления противодействия терроризму; управления мониторингом обстановки в области чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; управления территориальной обороной, позволяющей организовывать и решать совместные задачи в области обеспечения внутренней безопасности и решения задач в своем тылу в мирное и военное время.

Завершая свое выступление, хочу еще раз напомнить, что милютинская реформа, показавшая свою жизнеспособность и правильность на протяжении 150 лет, была не спонтанным субъективным решением отдельных руководителей, а глубоко научно просчитанным, заранее экспериментально апробированным на примере Кавказского региона.

Такой же вдумчивый подход должен быть и сейчас. Права на ошибки у нас нет.

Продолжение читайте в № 48, 2011 г.